誰破壞了近代中國的民主憲政之路？(21)《二十一条》
繪有中華民國大總統袁世凱和臨時總統孫中山頭像的宣傳海報。
《宪法大纲草案》及《天坛宪草》
在任临时大总统上，袁世凯接受卡耐基国际和平基金会的推荐，聘请美国宪法专家古德诺（F·
J·
Goodnow）教授为政府的宪法顾问，批准成立了杨度、马良为正副会长的宪法研究会，以向制宪机关反映政府的意见。1913年(民国2年)2月，国民党、统一党、共和党及民主党等四大党的议员18人组成了宪法讨论会，开始磋商宪法原则和内容。4月，古德诺来华，受命草拟民国宪法。他认为中国有君主集权的传统而向无议院传统，普选制暂不适合中国，行政之权归于中央政府的总统制更适合中国国情，中国的当务之急是建立一强固政府，维持政局稳定，以改良财政、修明法制、厘定政府与人民的法律关系，等若干年后再采用内阁制较为有益，建议民国宪法在形式上应是具有弹性的纲要，以便日后修正；在内容上宜采用美国式总统制以强化总统的地位。
6月，古德诺拟就了以建立强有力的中央政府，强化行政权力为主旨的宪法纲要，交宪法研究会。7月，国会参众两院各推选出三十位议员组成了宪法起草委员会，以北京天坛祈年殿为会场开始制宪。六十位宪草委员中，委员长汤漪率二十八位国民党籍委员控制了制宪。起草刚一开始，孙中山在南方发动了「二次革命」叛乱，于是出现了国民党人一面在南方武装叛乱，一面又在北京主导制宪的荒唐局面。
参见同系列文章：「二次革命」叛乱
为早日完成制宪，袁世凯接受梁启超的建议，暂时容忍荒唐局面，派官员将古德诺草拟，宪法研究会通过的《宪法大纲草案》提交宪法起草委员会。《宪法大纲草案》共二十四条，主旨在于打破临时约法中国会垄断权力的规定，要求「大总统有任命国务员及驻外公使之权，无得议会同意之必要」，「大总统得参议院同意，有众议院解散权」等。国民党人主导的宪法起草委员以政府无权干预宪法起草为由拒绝接受宪法大纲草案，将袁派来的官员逐出了会场。
10月，在南方的叛乱被平定后，国民党员控制的国会宪法起草委员会向袁世凯提交了《中华民国宪法草案》（天坛宪草）。国民党人制定的《天坛宪草》服务革命党一党私利，其破坏性表现在以下几方面。
首先，破坏了三权分立，互相制约的宪政原则，将总统代表的行政权置于国会控制之下，规定总统行政的决定均须经革命党控制的国会批准，没有国会认可什么也办不成，而国会的权力不受制约。
按照西方三权互相制约的设计，国会通过不信任案或弹劾案来制约总统的行政权，总统也可以以解散议会来制约国会，当国会对政府的提议通过不信任案，内阁又不愿意辞职时，内阁可以提请总统解散并重选国会，让选民作出判断。例如，英国的责任内阁制度规定，解散议会权不必经国会同意。但是《天坛宪法草案》规定总统解散国会须获得议会多数同意，实际废除了总统对国会的制约，使国会得以滥用权力，形成多数暴政。
对于天坛宪草中革命党控制国会剥夺总统行政权的设计，古德诺指出:“在用内阁制者，行政权以解散议院为最有效力之武器，议院有恶意，或轻率之举动，惟此足以制之”。参议院秘书长林长民对天坛宪草表达同样批评说：“总统解散众议院之权如得参议员三分之二以上赞成始能解散，不免为有名无实之权。若惟议会有武器，而政府毫无武器，其结果会出现议会专制之奇观，不可不防也。”
其次，天坛宪草根本违背了代议制度原则，制定了寡头政治的框架。它规定设立四十位委员的国会常设委员会，在国会休会期间，这个常设委员会代行宪法解释权、国务总理同意权、请愿权、建议权、质询权等等。对此，袁世凯一针见血地指出：“仅仅四十委员，但得二十余人之列席与十八人之同意，便可操纵一切。试问能否代表两院意见？以少数人专制多数人，此尤侮蔑立法之甚者也。” 进步党的法律专家张东荪也抨击国会常设委员会权力的合法性说：“国会之补助机构，自不应与国会有同等之职权，且其职权非自国会委任而来，乃宪法上直接赋予者也”。国民党籍宪草委员张耀曾承认，设置国会委员会提案目的明显是要架空袁世凯的总统权力，以为党派斗争服务。
第三，宪草中规定众议院可以通过不信任决议倒阁，但没有明确说明在何种情况下行使不信任权，实际规定国会有随意倒阁权。按照天坛宪草，议员总数过半就可以开议，过半出席议员同意即可倒阁。这种条文明显是服务国民党人操控政府的专制条款。
第四，天坛宪草规定了国会权力不受制约，国会立法权凌驾于司法、行政两权之上，总统处处受制于国会，成为国会傀儡的框架。它将国会权力尽量扩大，侵入行政领域，将人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权等总统权力架空。
对于天坛宪草，古德诺指出：在中国这样一个毫无代议制经验的国家，国会目前只应作为咨询机构。而国会推出的宪草使总统「徒拥虚名，不能有所作为」，将导致政府不稳定。总统应对国会通过的宪草等议案拥有否决权。他建议将原来的两院制构想改为一院制，赋予总统钦定议员及解散国会的权力；
袁世凯的日本法律顾问有贺长雄与古德诺意见基本一致，认为中国若采用「法国式议院共和政体，对富国强兵诸事殊多窒碍」，惟有由大总统决定政治方针，不问何党派，只要「有愿依此方针行其政治者则举之组织国务院」，才能致富强；
进步党的法律专家张东荪指出，《天坛宪法草案》的根本问题是立法（国会）至上，国会权力不受制约。
袁世凯反对国民党人主持制定的宪草，指出：「国会不信任权必使各部行政，事事仰承意旨。国务员即使不违法，议员喜怒，任意可投不信任之票……在众议员少数人之手，直成为国会专制矣」。他向国会提出咨文，指责国会侵犯了总统的法令公布权，提出《增修约法案》，要求大总统行使制定官制、任命官吏、宣战媾和、缔结条约等行政权时无须经国会同意。
对于袁世凯的《增修约法案》，国民党人控制国会以宪法已在起草过程中为由予以拒绝。袁世凯不能容忍发动武装叛乱的国民党继续专权国会，要求各省对国民党控制制宪局面表态。直隶冯国璋、刘若曾、浙江朱瑞和屈映光、河南张镇芳、湖南汤芗铭、广东龙济光、江西李纯、广西陆荣廷、云南唐继尧、贵州刘显世、湖北黎元洪等各省都督、民政长迅速复电表示，发动叛乱，危害国家的国民党人断无理由继续盘踞国会，主导宪法起草，要求取缔国民党，解散国会，重新选举议员。
11 月，报刊披露出徐秀钧等国民党籍议员与南方叛乱骨干李烈钧与密谋策动推翻政府的往来密电，各界对国民党人控制国会的不满爆发。袁世凯顺势发布命令，取缔国民党，取消国民党人的议员资格。随着国民党垄断国会局面打破，宪法起草委员会因法定人数不足而解散，《天坛宪法草案》被废弃，国会因法定人数不足而停会。
1914 年(民国3年) 1 月，袁世凯据政治会议决议下令解散第一届国会，成立「筹办国会事务局」筹选新国会，并下令解散地方议会。至此，孙中山发动叛乱使国会在开幕半年后被解散，制宪受阻国。这种局面是孙中山胁迫南京参议院制定出国会专权《临时约法》带来的必然灾难。袁世凯上台之初接受了孙中山的恶法，使自己陷入了要么作国民党人国会的傀儡，要么背毁法恶名的困境。应进步党人的请求，袁世凯指定中央和各省官吏所派代表组成了前云贵总督李经羲为议长的政治会议作为政府咨询机关。
5月1日，袁世凯政府提名57位议员组成的约法会议公布了《中华民国约法》（新约法）。新约法规定：改内阁制为总统制，规定大总统对国民之全体负责，不对任何民意机关负责；大总统具有召集立法院，宣告开会、停会、闭会之权，经参政院同意，有解散立法院之权，改国会两院制为一院制，其立法机构称为立法院；仿美国，设国务卿职位等等。新约法的主旨是纠正《临时约法》中国会专权，凌驾行政权的弊端。
1913年，袁世凯下令各省军民分治，但没有效果。二次革命后袁的声望实力达到巅峰，觉得时机成熟，于1914年6 月30日下令裁撤各省督军。以后慢慢演变为由中央任命各省省长。这一中央集权的胜利完全建立在袁世凯本人一时的威权之上。所以1916年袁世凯去世，各省即刻恢复事实上的独立状态，从此到1928年国民党完成北伐，中国处于所谓「军阀混战」时期。
孙文致大隈重信密函
民国初期，临时大总统孙中山所主导的南京临时政府为从日本获取资金，打算与日本军部关系密切的三井物产森恪签订近乎出卖中国主权的《中日合办汉冶萍借款合同》。参见同系列文章：日本朝野對辛亥革命的態度
1914年(民国3年)5月11日，孙文密函致大隈，允诺主政后，让日本掌握前所未有之政治、军事及经济特权。 条件是要协助孙文击败袁世凯。但大隈重信认为孙文不能成事而对他的空头支票不感兴趣(之前欠钱都还没还) 。 先前南京临时政府给予日本的承诺，与1914 年孙文密函中所提出让日本之主权， 就变成了1915年大隈对袁提出 《二十一条》 之蓝本。
30年代初，后来任《大公报》总编辑的著名报人王芸生就在其名著《六十年来中国与日本》中，全文公布了孙文1914年5月11日给日本首相大隈重信的信。
孙文1914年5月11日给日本首相大隈重信的信
拜启大隈伯爵首相阁下:
窃谓今日日本宜助支那革新以救东亚危局，而支那之报酬则开放全国市场以惠日本工商，此中相需至殷，相成至大，如见于实行，则日本固可一跃而跻于英国现有之地位为世界之首雄，支那亦以之而得保全领土、广辟利源，为大陆之富国。从此辅车相依，以维持世界之和平，增益人道之进化，此诚千古未有之奇功、毕世至大之伟业也。机会已熟，时哉勿失，今特举其理由为阁下陈之，望加意详察，两国幸甚。
支那襄者苦满清虐政，国民共起，革专制为共和，而民党笃信人道主义，欲减少战争流血之惨，故南北议和，使清帝退位后举袁世凯为总统，袁亦誓守约法，矢忠民国。乃自彼就任以来，背弃誓约，违反道义，虽用共和民国之名，而实行专制帝王之事。国民怨怒,无所发舒，乃其暴虐甚于满清，而统驭之力又逮不及。故两年之间，全国变乱频起，民党之必兴、革命军之必再见，无可疑者。
顾革命军以自力而无助，则其收功之迟速、难易或非可豫期,以言。破坏之际，得世界一强国为助，则战祸不致延长，内免钜大之犠牲，对外亦无种种之困难。日本于支那，地势接近，利害密切，革命之求助，以日本为先者，势也，以言。建设之际，则内政之修善，军队之训练，教育之振兴，实业之启发，非有资于先进国人材之辅助不可。而日本以同文同种之国，而又有革命时期之关系，则专恃以为助，又势也！日本既助支那改良，其政教开发天然之富源，则两国上而政府，下而人民，相互亲善之关系必非他国之所能同。支那可开放全国之市场以惠日本之工商，而日本不啻独占贸易上之利益，是时支那欲脱既往国际上之束缚，修正不对等之条约，更须藉日本为外交之援。如法律、裁判、监狱凭藉日本指导而改良，即领事裁判权之撒去，日本可先承认之，因而内地杂居为日本人于支那之利便，而更进使支那有关税自主国（定）之权，则当与日本为关税同盟，日本之制造品销入支那者免税，支那原料输入日本者亦免税，支那之物产日益开发即日本之工商业日益扩张，例如英国区区三岛，非甚广大，然其国力膨涨日加者，人莫不知其以得印度大陆为母国之大市场，而世界列强始莫与争。日本地力发展已尽殆，无盘旋之馀地，支那则地大物博，未有以发展之。今使日本无如英于印度设兵置守之劳与费，而得大市场于支那，利且倍之，所谓一跃而为世界之首雄者，此也。然而，日本若仍用目前对支（那）之政策，则决不足以语此，何也？
现在支那以袁世凯当国，彼不审东亚之大势，外佯与日本周旋，而内阴事排斥，虽有均等之机会，日本也不能与他人相驰逐，近如汉冶萍事件、招商局事件、延长煤油事件，或政府依违其议而嗾民间以反对，或已许其权利于日本而翻授之他国。彼其力未足以自固，又惮民党之向与日本亲善，故表面犹买日本之欢心，然且不免利用所谓战国时纵横捭阖之手段对待日本。设其地位巩固过于今日，其对待日本必更甚于今日，可以断言，故非日本为革命军助，则有袁世凯之政府在，其排斥日本，勿沦即袁或自倒，而日本仍无以示大信用于支那国民，日本不立于真辅助支那之地位，则两国关系仍未完满，无以共同其利益也，就他一方言，则支那革命党无一强国以为事前之助，其成功固有迟速之不同，即成功后而内政之改良、外交之进步苟无强国之助，其希望亦难达到，故现时革命党望助至切！而日本能助革命党则有大利，所谓相需至殷、相成至大者，此也。
或谓外交上日本未取得英国之同意，不能独力解决支那问题，然此不足虑也。支那问题近始露其真相，当袁世凯就职之初，大放金钱，以买收欧洲一部份之新闻记者、通信员，使其报告与其评论皆极推重于袁，而英国政府亦信之，近则英之舆论已变太晤士报已评袁为无定乱兴治之能力矣。
英与佛邦交最善，而近日佛政府与国民皆己不信袁氏，故取消佛支银行借款之保证。夫英于支那以求真正之治安为目的，前误信袁氏有保持支那之能力，今既知其不然时，与佛国渐同其趋向。若日本导以真正解决支那问题之策，能使支那得永久之治安者，则英必同意于日本之行动无疑。关于支那问题，日本常欲得英国之同情，而英亦实视日本意向为转移也。
夫惟民党揽支那之政柄而后支那可言治安，以支那人大别之为三种：一旧官僚派；二民党；三则普通人民也。政治上之争，普通人不与焉。旧官僚得势，为保持其禄位计，未尝不出力与他人角逐。及其权势已失，即无抗争反动之馀地，如袁世凯见逐于前清摄政王时，惟以免死为幸，不闻有何举动也。民党则不然，所抱持之主义，生死以之，求其目的之必达。前者虽仆，后者复继。故虽以前清朝之残杀，亦卒无以制胜。民党之志，一日不伸，即支那不能以一日安，此深察支那之情形，当能知之，而欲维持东亚之真和平，则其道固在此而不在彼矣。要之。助一国民党而倾覆其政府，非国际上之常例，然古今虽惟非常之人乃能为非常之事，成非常之功。窃意，阁下为非常之人物今遇非常之机会，正阁下大焕其经纶之日也。
文为支那民党之代表，故敢以先有望于日本者，为阁下言其概且观于历史。佛曾助米利坚矣，英曾助西班牙矣，米曾助巴拿马矣。佛之助米独立为人道政义也，英助西班牙以倒拿破仑为避害也，米助巴拿马为收运河之利也，今有助支那革命倒暴虐之政府者，则一举而三善俱备，亦何惮而不为乎？若夫几事之密更有以避外交之猜疑，而神其作用，此又不待论。区区所见，实为东亚大局前途计。惟阁下详察而有以教之。
孙文 （孙文之印）
大正三年
民国三年五月十一日
密呈
大隈伯爵首相阁下
（注：孙中山在此信中一边把中日关系比喻为英印关系，一边说：袁世凯其实是反日的，我孙中山才是亲日的。袁世凯在台上一天，日本的利益就一天得不到保障……呵呵。袁世凯读了这封信可以含笑九泉了。）这封信有四个要点：
1，中国对日本，可以起到比印度之于英国更大的作用。孙文说：『英国之区区三岛，非甚广大，然人莫不知其国力膨胀日加者，以其得印度之大陆，为母国之大市场，世界列强始莫能与争。日本之发展已尽，殆无回旋之余地，中国则地大物博，尚未开发。今日本如英国之于印度，无设兵置守之劳费，而得中国之大市场，利且倍之，所谓一跃而为世界之首雄者此也。』也就是说，中国可以提供给日本比印度这块殖民地之于英国更廉价和利益更大的作用。具体说来是内政、外交、军事、实业、司法等等均靠日本帮助，且『可开放中国全国之市场，以惠日本之工商，日本不啻独占贸易上之利益……日本制造品销入中国者免税，中国原料输入日本者亦免税。』
2，袁世凯政府实际上是反日的。袁氏及其政府『佯与日本周旋，而阴事排斥……或政府依违其间，而嗾使民间反对，或其权利已许日本，而翻授之他国。彼之力未足以自固，又惮民党与日本亲善，故表面犹买日本之欢心……设其地位之巩固过于今日，其对待日本必更甚于今日。』
3，国民党掌握政权之目的未达到之前，中国不可能安定。信中的原话是：『夫惟民党握中国之政柄，而后中国始有治安可言也。「民党」抱有主义，为求其之必达，生死以之……民党之志一日不伸，即中国一日不能安』。
4，『日本能助革命党，则有大利』，所以要敢于超越常规，帮助国民党。孙文坦言『中国革命党事前无一强国以为助，其希望亦难达到』，但『助一国之民党，而颠覆其政府，非国际上之常例。然古今惟非常之人，乃能为非常之事，成非常之功，窃意阁下乃非常之人物，今遇非常之机会，正阁下大焕其经纶之日也。』
中华革命党
革命早期的孙文，尚倾心于美国制度，呼吁共和与民主。同盟会员也大多有留学欧美的背景，颇具民主思想。但二次革命后，一方面屡受挫败，孙文日渐感到同志般的党员关系对他的干纲独断钳制太多，慢慢权欲膨胀。另一面则苏俄的列宁主义崛起，对孙文刺激颇大。7月8日，就在孙中山写信给日本首相大隈重信仅仅两个月后，孙中山在东京成立中华革命党（中国国民党前身）孙选任总理， 并两次发表讨袁宣言。萱野长知是日本情报组织东亚同文会成员，日本众议员犬养毅的亲信，也是孙中山与日本之间重要的联络人之一。而犬养毅又是日本首相大隈重信的得力干将。
中华革命党成立，前排居中为流亡日本的孙中山，第二排左起第一人为日本人萱野长知。
中华革命党要求党员向孙个人绝对效忠，要按手模宣誓；并且将党员按入党时间分成等级，享有不同待遇。部分同时流亡日本的国民党员对此反对，原同盟会中重要人物如黄兴、李烈钧、柏文蔚、谭人凤、陈炯明等俱未有加入。 |
| 孙中山手书的中华革命党誓约 |
蒋中正（當時叫蔣志清）宣誓服从中华革命党党魁
从此，国民党在孙文手中（而非像常说的那样在蒋介石手中，说蒋背叛总理不过是国民党左派的统战宣传，蒋介石其实是孙文一脉相承的信徒），渐渐变成独裁政党，孙文也再非善类，逐步成为他梦寐以求的列宁式的强硬领袖。
在中国的政党史上，孙中山首创党魁至上、君师合一、以党建军、以党训政的传统；在中国新闻史上，孙中山是『最早在中国新闻思想史上提出报纸应该充任「党的喉舌」的革命家』。孙中山眼中的报纸是党的宣传工具，新闻和记者是党派主张的宣传员，而不是事实的记录者。他认为，新闻宣传是民族革命和政治革命的须臾不可离弃的重要武器，革命时代和建设时代都少不了报纸的鼓动宣传。他曾说过：『武昌起义，当时能够达到目的，……完全是由于我们宣传的效果！』
香港中文大学潘惠祥指出，孙为革命的成功，不惜曲解西方民主政治，甚至用非民主手段。孙的思想无疑对蒋介石领导下的国民党政府有重要影响，尤其是用武力解决政治分歧的手段，成为他的继承人蒋介石奉行圭臬之一。中华革命党成立后，孙忠实的同盟者离他远去，他的拥护者也因陈炯明的例子而不敢有不同意见。即使反抗，也被孙开除出党。随著孙与同盟者离异，孙的政策愈来愈激进。孙在三民主义中表现出的理想主义和激进主义可归咎于对西方民主政治误读。孙对「权利」的错误理解，导致日后宪政运动缺乏「权利」元素。以孙为首的革命派认为，只有国家先统一，然后才有民权可言。孙在追求民权过程中，手段与目的混为一谈，甚至不惜牺牲个体权利，颠倒目的与手段，导致日后国民党政府有一种明显倾向，为了国家自由，可以暂时放下个人自由，甚或牺牲、弃置不顾。孙领导下的国民党党政文化、三段建国模式以及模仿苏俄式政党（列宁主义），更是蒋介石政府「一党专政」的理论渊源，也是事实上的延续。从中国宪政历史发展来看，孙的专制和「以党治国」，成为中国宪政历程中的巨大包袱。「以党治国」的党权政治是一种威权政体，使党组织控制个人、国家乃至社会每个角落。这种功能与孙思想深处的专制潜在一致。
思想控制及言论控制
戊戌维新失败后，康有为和梁启超流亡日本，孙中山在1898年想与康、梁联系，但遭到拒绝。于是，孙中山创办《中国日报》抨击保皇党，宣传革命排满。1905年8月，以孙中山为首的同盟会在日本东京成立，并创办了机关报《民报》，在宣传革命纲领『驱逐鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权』的同时，也着重宣传孙中山的党权至上的思想：『……大家要希望革命成功，便先要牺牲个人的自由，个人的平等，把各人的自由、平等都贡献到革命党内来。』
既然党组织至上，党办报纸自然应该充当「党的喉舌」。首先，党报是「革命宣传机关」和「党务军务之进行机关」，既要大力宣传「党义」，也要毫不留情地批判政敌。作为党务机关的党报，还必须成为培训「党义」宣传员的学校，党的领袖应该担负起教员的责任，经常到党报学校来演讲，以培养出精干的宣传人才。其次，革命党必须有高度的思想统一，党报应该办成「舆论一致」的典范。他说：办党报的宗旨就是『造就健全一致之舆论』。所以，党报的重要职责之一是同化不同的思想舆论，但党报决不能讲新闻自由原则。对于不同思想观点，能同化的尽量同化之，而对于那些不能同化的，就剥夺其言论自由权利。所谓『凡卖国罔民以效忠于帝国主义及军阀者，无论其为团体或为个人，皆不得享有此等自由及权利。』
在不给「敌人」言论自由方面，毛泽东是孙中山的真正传人。他在1955年5月24日写下《驳「舆论一律」》一文。他说：『我们的制度就是不许一切反革命分子有言论自由，而只许人民内部有这种自由。我们在人民内部，是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由，……但是在国际国内尚有阶级和阶级斗争存在的时代，……禁止一切反革命分子利用言论自由去达到他们的反革命目的。』
事实上，从延安整风到反右再到文革，不「人民内部」从来没有过言论自由。
《二十一条》
1914年，第一次世界大战爆发，袁世凯政府要求德国把侵占的山东半岛权益交还中国，遭拒。当时美国注意力已转移至欧洲，而英国则希望日本能成为在其远东的盟友，日本于是在8月23日以英日同盟（协约国）为理由出兵占领了德国在中国的势力范围胶澳地区（今属青岛市）和山东胶济铁路沿线地带。袁世凯政府分别在1914年11月18日和1915年1月7日两次要求日本政府从中国撤军。1914年11月3日，袁世凯在《箴规世道人心告令》中称「忠孝节义」为国粹，指责乱党破坏中国社会秩序：『民国初年，一二桀黠之徒，利用国民弱点，遂倡为无秩序之平等，无界说之自由，谬种流传，人禽莫辨，举吾国数千年之教泽扫地无余。求如前史所载忠孝节义诸大端，几几乎如凤毛麟角之不可多得......一个国家不必愁贫，不必忧弱，惟独国民道德若丧亡，则乃必鱼烂土崩而不可救。』
1915年 (民国4年)2月2日，日本趁欧美各国无暇东顾之际，秘密向袁世凯提出了五号共计二十一个条款（简称《二十一条》）的无理要求，而其中部分条款就是以孙中山早前提出的若干出让中国主权的条款为底本，如有关汉冶萍公司的条款及孙中山与森恪之间达成的以租借满洲给日本为条件的秘密借款案。日本还逼迫袁世凯政府承认日本取代德国在华的一切特权，进一步扩大日本在满洲及蒙古的权益，以及承诺聘用日本人为顾问。日本的要求等同于将中国纳入成为其保护国。美国闻讯虽对日本提出抗议，但日方并没有收回其主要要求。
从1915年2月2日到5月7日，历时105天，袁世凯政府与日方谈判20多次。在谈判中中国代表对日本的要求多有抵制。袁世凯时为国家的最高主政者，他既不愿接受，又不敢拒绝，遂一面拖延谈判时间，一面由顾维钧（大总统府和国务院双重秘书长）暗中泄密，放出消息，并向社会各界透漏日本之无理要求，以期国际间的奥援和干涉，并唤起国内舆论讨伐日本。孰料欧洲各国无力东顾，海外留学生群情激昂，将消息传回国内，爆发了全国性的反日浪潮。国内民众反对《二十一条》的呼声日渐高涨，4月26日，日本代表提出最后修正案，做出一些小让步。5月1日中国方面提出修正案，仍坚持自己的立场，袁世凱堅決不簽其中第五號，于是日本政府删除对中国最为不利的第五号要求。
21 條，第五號
一、中央政治、軍事、財政，聘用日本顧問。
二、中國內地之日本病院、寺院、學校概允土地所有權。
三、地方警察作為中日合辦，或警察官署聘用多數日本人。
四、設立中日合辦軍械廠，或由日本採辦定數軍械。
五、許與日本武昌—九江—南昌，及南昌—杭州，又南昌—潮州各路建造權。
六、福建路礦、整頓海口，先向日本協議借款。
七、日本人在中國有布教權。
1915年5月，袁世凯《二十一条》。图为中日双谈判代表。左起：中方曹汝霖、陆徵祥及施履本；日方小幡、日置益及尚尾。
5月6日，袁世凯在《大总统袁世凯致各省电》中称：『 ……中国沿海港湾、岛屿不可让与或租于他国、聘用日本顾问、中日合办警察、军械等为「其
制我死命最要之点」。在我国不宜因此决裂，蹂躏全局。但应尽心竭力，能挽救一分，即收回一分之权
利。 』
袁在谈判过程中，虽然守住了中华民国的谈判的底限，但孙文却马上放话说袁世凯卖国。但是到现在的教科书都还在骂他签 21 条其中的 12 条是卖国呢。历史学者谌旭彬指出，孙当时通过《中华革命党通告》散布谣言，称《二十一条》是袁世凯为换取日本支持称帝主动提出。谌旭彬指出，孙在《二十一条》问题上对日本保持沉默，是为了换取日本支持自己反袁，而孙也成了日本攫取中国利益的工具。
日本政府终于恼羞成怒于5月7日向袁世凯政府发出最后通牒，限5月9日下午6点前答复，否则将执行必要之手段。此时的日本摆出大战一场的姿态，军舰在渤海一带游弋，山东、奉天兵力增加，关东戒严，日侨纷纷回国。5月8日袁世凯召集政府要员开会，袁世凯认为日本已收回对中国最为不利的第五号各条款，其他条款已非亡国条件，为避免开战，所以接受日本条件。他说：
『…… 我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。外交部恪守我的指示，坚拒到底，尽了最大之力……如今日人最后通牒已将第五条撤回， 凡侵主权及自居优越各条亦尽力修改，并正式声明将来胶州湾归还中国。在南满虽有居住权但须服从警察法令及课税各条亦与中国人一律。因此，与初案相比已挽回 许多……我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。故权衡利害而不得不接受日本之最后通牒，是何等痛心，何等耻辱！……经此大难之后，大家务必认此次接受日本要 求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。举凡军事、政治、外交、财政，力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的……希望「埋头十年，与日本抬头相见」』
失去革命目标的孙文一看机会来了，竟然枉顾民族利益，认贼作父，与日本侵略者暗通款曲，甘心以袁世凯亦不敢接受的《二十一条》，主动承诺出让与日本，条件是日本出钱出力支持他及其党人推翻袁世凯。
在日本的胁迫下，袁世凯政府5月9日在回应了日方的最后通牒后将当日定为中国国耻日，史称 五九国耻。
此后，双方分别准备签约事宜，在条约文字内容上仍有不少折冲，最后于5月25日在北京签署《关于山东省之条约》、《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及13件换文，总称《中日民四条约》，与《二十一条》原案比较，中国损失相较于原案已尽可能减小到最低程度。
《中日民四條約》文本
近年来一些新资料表明，条约签订之前袁世凯政府还有另一重压力，当时日本驻华公使日置益向袁世凯面递《二十一条》时曾说：
『……彼等（指中国革命党）与政府外之有力日人有密切之关系，除非中国政府给予友谊证明，日本政府不能阻止此辈之扰乱中国……』
日置益的话让袁世凯倍感压力，袁世凯政府因此骂孙中山「将效法吴三桂，引外兵扰乱本国」。
日本外务省档案馆现存一份孙中山与日本签订的《中日盟约》。孙中山甚至承诺把满洲作为日本的特殊地区，承认日本拥有移民和开拓的优先权。
日本以《二十一条》逼迫袁世凯，袁世凯政府与日本周旋、拼命外交之时，流亡海外的黄兴等人都顾全大局，力主暂停反袁活动，一致对外。孙中山却秘密与日本人暗中联系，甘心接受比《二十一条》更为苛刻之条款，以换取日本的支持。
1915年日本乘第一次世界大战，以对德宣战为名，出兵强夺了德国在中国的势力范围胶东半岛及其胶济铁路，孙中山当即委派党务部长居正前往刚被日军占据的青岛去成立在日军庇护下的中华革命党东北军。为此，孙中山全力疏通日本官方，很快得到了日本占领军的支持，获得了大量的武器弹药，并任用了大批日本浪人、学生，甚至日本军人。这支以日军占领区为后方的革命军，一度攻占了山东昌乐、安邱、高密、益都、昌邑及寿光等县。只是由于袁世凯很快去世，日本政府改变态度，孙中山才没有能够在日本浪人和军人的直接帮助下，取得更大的发展和战果。（本段引自杨奎松论文《孙中山与日本关系再研究》）
1915年11月，孙中山在日本人扶植下组建中华革命军，武力讨伐袁世凯政府。萱野长知被孙中山委任为为中华革命军东北军顾问，在山东青岛设立司令部， 日本军队掌握的胶济铁路沿线全力协助。中华革命军所用枪械全部由日本供应，日本人还组织了一些野战医院专程负责战场医疗。
纽约时报《New York Times》此篇原文地址：
https://www.nytimes.com/1915/04/19/archives/japanese-leading-rebels-in-china-bands-appear-near-tsingtao-and-are.html
在这篇报道中，纽约时报记者提到，大多数反叛者都谴责了日本人对中国的领土要求，但孙中山却除外。
（Many other rebels have denounced the Japanese demandsupon China, but not so Sun Yat-sen）。
等到上述 1915年因《二十一条》 引发全国反日浪潮时，孙文旧事重提，于当年3月14日再度密函日本外务部政务司长小池张造（孙博士的日本朋友还真多），重申前函之建议，怕鬼子不答应，还迫不及待地加重砝码，出让之中国权益更加具体，让日本人不忍拒绝。（以上情事见战前日本官方档案孙文密函原件）
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